创新是提升国家竞争力的关键途径。 当前，世界各国纷纷推出创新计划， 全力争夺全球创新的制高点。 我国在世纪之交提出“科教兴国”的战略，2006 年又提出建设创新型国家的宏伟目标。高校作为科学研究的主力军，是建设创新型国家的重要力量，高校的科学研究水平决定着国家竞争力的水平。 然而，作为服务高校科学研究的直接机构，我国高校科研管理部门存在着很多阻碍高校科学研究的因素，亟需加以改革。
1 我国高校科学研究的现状
随着近年来国家对高校科学研究投入的增加，我国高校的科学研究能力得到了显著提升，发表的论文数、申请的专利数均有了大幅增长[1]。 但是，我国高校
的科学研究水平与世界著名学府相比依然有不小的差距，现状可概括如下。
1．1 发表文章数量多，贡献少
我国大学的科学研究质量离发达国家的距离还比较远。 据 SCI 数据库统计，1999—2009 年我国论文发表量排名世界第五，被引用排名第九，平均每篇被引用 5．2 次，与世界平均值 10．06 次还有较大差距，文章缺乏学术贡献[1]。
1．2 经费增加，原创性成果稀缺
从 2000 年到 2007 年，高校从各种渠道获得的科研经费平均每年增长 23％以上,8 年增长了 3．8 倍（见表 1），其中超过一半的经费是政府直接拨款[2]。 不过， 即使是自然科学研究， 我们的原创性成果也屈指可数。 2008 年我国高校在国际顶尖期刊 《Science》和《Nature》 上发表论文 53 篇， 占期刊论文总数的2．86％，而国内科研机构为第一作者单位的文章仅有16 篇，占期刊发表总数的 0．86％[3]。 再以《Science》杂志每年评出的世界十大科技进展为例，很少有中国科 学家的成果上榜，即使偶尔上榜，也是在海外的华人 或者回国没多久的海归，真正土生土长的国内科学家 几乎没有被报道过。这种对比反映了目前我国科学研究领域资金利用的低效，而科研管理体制是造成这种状况的重要因素。
1．3 学术不端、学术腐败问题屡禁不止
近年来，抄袭剽窃等学术造假事件不断地被各类媒体曝光。涉事者，上有大学校长或院士级人物，下到研究生。 2009 年 7 月中国科协发布了“全国科技工作者调查”报告，分别有 43．4％和 45．2％的科技工作者认为，当前“抄袭剽窃”和“弄虚作假”现象相当或比较严重，55％的科技工作者表示， 确切知道自己周围的研究者有过一次学术不端行为[4]。
1．4 研究者功利主义盛行
首先，在利益的驱使下，研究行为被扭曲。为了激励研究者，许多高校对发表一篇高水平论文作者的奖励金额甚至比教师一年的工资还高，研究者把研究作为一种牟利的途径，无名无利的研究工作不做，长期的、高风险的不做，而是选择短期的、见效快的小课题。此外，近些年来，教育部倡导研究平台、创新群体、研究团队，但师徒团队、夫妻店层出不穷，按兴趣、跨学科的合作研究团队与欧美国家相差甚远[5]。其次，研究者受功名驱使，以研究为手段来谋求晋升，有人为了评院士甚至以身试法，很少将学术追求本身作为研究动机，缺乏对学术研究的忠诚度。
1．5 “跑部钱进”现象普遍存在
我国高校科研经费中政府的财政拨款占一半以上，主要由有关部委通过各种“计划”（如 973、863）、“工程”（如 985、211）和“项目”（如重点项目、攻关项目）等分拨到高校，分拨过程中高校公关成为重要一步，要想拿到经费就得跑部委、拉关系。最近高校驻京办就被指为高校的公关单位，而且即使政府下令撤离他们也要千方百计改头换面不肯解散，重要原因是驻京办有帮助高校拉项目的重要职能[6]。此外，在项目评估与验收时也常出现暗中拉关系帮忙评优的例子，导致监督失位，缺乏把研究做好的制约因素。
1．6 顶尖研究人员的创新能力被抹杀
当前，高校研究人员申请科研经费手续繁多，困难重重。 申请、审批和验收过程复杂费时，而行政人员由于掌握资源而偏离服务角色， 研究人员就将大量精力花费在填表开会等非研究环节。 更重要的是， 经费申请中的拉关系现象使得很优秀的科学家也难以申请到课题， 刚刚从海外引进的两名顶级生物学者在《科学》杂志上痛批我国科学基金黑幕就是典型一例[7]。
另外，研究者按照兴趣自由探索的空间很小。 学术资源多以各种各样的工程和项目配置，项目内容提前确定，而且要求短期内拿出研究成果，研究人员在这种模式下无法充分开展研究工作，研究者个人兴趣和创造力被人为扼杀。
上述现象涉及大学研究课题的申请、 管理和验收，涉及对科研人员的评价与激励，也涉及对学术资源的分配，多属于高校科研管理的范畴，因此这些问题也主要是由高校科研管理不力造成的。目前高校从各种渠道获得的科研经费日益增多， 科研任务繁重， 各界对高水平研究成果的期待和现实困境形成鲜明对比，高校科研管理体制改革迫在眉睫。
2 我国高校科研管理的关键问题——行政化
行政化已成为当前阻碍高校发展的重要因素[8]， 在科研管理领域，行政化主要表现在高校采用的管理体制，科学研究的组织方式，科研成果评价与激励，以及科学研究的文化等方面，正是这种行政化的倾向造成了上述状况。
2．1 自上而下的行政化科研管理体制
我国高校的科研管理体制采用自上而下的行政化管理模式，从国家到教育主管部门再到高校，层层管理，高校的科研管理部门是一级行政机构，有特定的行政级别。现行的科研管理部门基本上还是一个上传下达的行政管理机构，其工作局限于对传统科研项目的策划、立项、组织申报、成果鉴定登记、成果报奖、统筹科研经费等常规管理工作[9]。 由于科学研究工作同一般的行政事务有很大差别，因此这种管理体制在管理科学研究事务时就会产生许多问题。
首先，行政化颠覆了大学“自由探索真知”的使命。在“行政本位”、“官本位”的影响下，学术自由这一大学的核心价值观念离学者的实践渐行渐远，作为保障学术自由的重要治理基础的教授治学，也渐渐成为行政本位下的附属。 其次，受自古以来“学而优则仕” 观念的影响， 做官往往是研究者的重要研究动机，忽视了对学术本身的追求。 长此以往，大学的创新文化在“唯上”、“唯官”、“唯权”的风气中窒息。
2．2 高校科研活动组织方式行政化
首先，我国高校的一大特点是内部领导多数是研究做得好的大学者。 这种热衷于将学者官员化的风气，一方面形成了只有当官的学者才是大学者、学术水平与行政水平挂钩的世俗观念；另一方面也使一大批不适合担任领导职务的学者被安排在行政岗位上， 使得本来应行使服务职能的行政机构变成了权力机构； 并且在资源配置中既充当裁判员又充当运动员， 诱导大量研究人员热衷于兼任行政职务以期在资源配置中占据有利条件， 而无精力和时间用于学术研究。
其次，由于采用官僚式的科研管理方式，高校内部科研活动的组织、考核和评价相互分离，普遍存在衔接壁垒，不能通过有效的实时互动来应对复杂多变的问题。
第三，在行政模式主导的环境下，行政人员由于掌握着资源分配权而居于主动控制地位，充当评审和验收的角色， 研究人员则为了申请项目而奔波忙碌， 不断准备申请材料，按照行政人员不断变化的要求提交信息，行政人员的服务角色不复存在。
2．3 科研成果评价体系和激励政策行政化
目前我国科研评价中体现的是行政逻辑而不是学术逻辑，权力和官本位深深侵蚀着学术界[10]。 首先是评价主体错位，虽实行专家评审，但行政力量指定评审专家，学术共同体的功能发挥不足[11]。 其次是行政逻辑主导科研评价标准和原则，造成了学术界急功近利、学风浮躁等问题。 如行政领导为政绩而重数量轻质量[11]，很多学者为发表而发表，论文没有含金量； 重短期轻长期[11]，几乎年年考核都要求有论文，考核 的结果往往在院系学术资源分配中起到了至关重要的作用，为了应对经常性的考核，研究人员不得不选 择一些难度较小、前瞻性不强的课题进行研究，以求 通过年度考核，导致研究人员进行前瞻性研究的动力 不强，自然也不容易得到开创性的研究结果；重形式 轻实质[11]，项目评价以资助的行政级别论高低，论文 评价则以期刊的检索情况为依据，而不是考虑研究本 身的价值。
2．4 学术文化凸显行政化
当前大学凸显行政本位、官本位的现象，层级观念渗透于大学校园。不少有才华的初显成就的学者都乐于兼任行政职务，因为有了行政职务，个人的晋升和各种资源的获取都方便得多。各个大学虽然有教授和其他成员参加的学术委员会、教学委员会、财务委员会等组织，但缺乏明确的职责和运作程序，实际上是行政的附属，离教授治学相差甚远。 大学原本应有的“求真”“朴实”的风气，由于行政化而渐行渐远，弄虚作假的现象难以遏止。正是行政化对原本纯洁的大学文化的侵蚀，才造成目前我国高校学术领域的诸多问题[12]。
3 高校科研管理行政化的根源与应对思路——基于资源配置体系的分析
导致高校科研管理行政化的最大问题是没有遵循学术创造自身的规律， 行政权力越权干预学术事务，如在科研管理上行政领导学术；科研组织中行政控制、评价、激励学术，使学术研究丧失了兴趣导向、团队合作、原创性和长期性等基本特征，变成了功利化的行为。 而行政权力之所以能干预学术事务，根源在于行政权力掌握着学术资源的配置。由于高校的学术资源主要来自国家拨款，国家又通过行政组织逐级下拨，因此政府主导的资源配置导致行政化，异化了评价和激励体系。因此，要解决高校的行政化问题，首 先要从分析高校资源配置的链条出发（见图1）。
由图1可以看出，我国高校资源配置链条存在四大症结，导致前述的诸多问题。 因此，要解决这些问题，必须消除这些症结。 本文主要从四个方面来分析行政化的根源和改革的路径。
3．1 行政化根源一：学术资源获取中的政府主导
图1显示从国家到教育的资源分配主要由政府靠各种项目和工程下拨，在我国教育资源有限的情况下，这种模式极大地破坏了教育公平，高校只有进入队伍才能获得经费， 能得到多少资源也是政府说了算，因此很多部门千方百计地编造各种各样的计划争财政拨款，通过各种途径争项目、争工程。“纲要”提出到 2012 年要将教育投入提高到 GDP 的 4％， 在这一规划下，仍有两大问题亟需解决：一是如何确保政府对教育资源的投入量，二是如何确保政府在教育投入中的公平性与合理性。
3．2 行政化根源二：教育部门向大学拨款中的行政主导
图1中从教育主管部门到大学再到院系的资源配置过程表明，当前我国政府控制学术资源，政府权力主导大学内外部资源配置，导致大学自主使用经费的权力不足。 因此，在无法摆脱政府资源支持的前提下， 关键是高校如何保证在获得政府资助的同时，拥有对资源配置和内部决策的自主权。从外部治理结构的角度可以有两条路径来改变当前的困境。
首先，对于部属高校，国外政府资助大学的模式也不乏成功的例子，如英国的大学拨款委员会和美国的同行评议，二者都以竞争性原则为基础。 我国政府可结合二者的优点，对大学的拨款采用类似大学拨款委员会的模式，建立一个缓冲政府和大学之间关系的中介组织，由政府、大学和社会人士组成，代表政府和高校的共同利益。运作过程是政府仅负责将资金交给拨款委员会，委员会通过组织同行专家对大学的实地调研评估， 采用竞争性原则来决定如何分配资金，并向政府提供拨款建议（见图2）。 这一模式在能够很好地保证政府拨款得到高效运作的同时，保障了大学的自治权，已被新加坡、日本以及香港特区等多个国家或地区采用。
其次， 应该尝试改变目前政府单方拨款的体制， 建立多方参与的学术资源投资模式，这样大学就真正拥有了资源配置的自主权。大学获得资源配置自主权后，还需要改善内部领导的有效性，即在改善党委领导下校长负责制管理有效性的同时，加强学术组织和个体在管理学术事务中的权力。目前我国社会力量举办研究型大学的例子还不多， 社会的积极性也不高， 国家政策也没有完全放开，因此探索中国背景下的参与式办学路径是当务之急。
3．3 行政化根源三：大学内部资源配置中的行政主导
受社会文化和政府的影响，高校内部管理体制采用传统的官僚层级形式，因此资源的流动也要经历从学校到学院、从学院到系、再从系到研究者个人的过程， 资源最终分配到哪里也主要由行政领导说了算，有些时候研究者甚至不知道资源的分配过程，成了局外人。因此，需要探索高校内部资源分配的更好模式。高校内部资源配置模式改革的关键是要解决两个问题： 一是改变当前研究者从属于行政部门的状况，这就需要改革高校的组织结构，突出研究人员的核心地位和行政人员的服务职能；二是重新改造资源在高校内部的流动路线，重新安排各个资源流动节点上的决策者， 让懂得学术规律的学术权力来做决定。理想的资源配置方式是资源仅经过一个节点就到达研究者手中，如图3中最上层是领导及专家进行校级资源配置决策，决定将资源如何分配到中间层，中间层级是根据兴趣和需求形成的研究团队，负责组织学科发展、协调、监督教学和教职工活动，他们通过向顶层提交申请来获取资源。最底层是承担各种职能的服务中心和平台。
3．4 行政化根源四：学术评价和激励中的行政主导
学术荣誉和资金都是学术资源，高校在这些资源的分配中，需要考虑两个关键问题:一是如何评价研究者，以选出优秀人员给予奖励；二是如何奖励，以正
确引导研究者的科学研究行为。当前我国高校存在的主要问题是行政评价学术，重数量轻质量，这种外行评价内行的方式必然无法保证准确性[11]。 其次是激励方式，重短期轻长期。 因此改革应关键考虑这两个问题。 国外的高校在学术评价中教授有最终决策权，在激励中将组织愿景与个人长期目标相结合，引导研究者树立良好的学术精神，值得我国高校借鉴。
3 从资源配置视角改革我国高校科研管理体制的建议
由上可知，高校科研管理行政化之所以会阻碍科学研究活动的开展，关键是由行政权力和学术权力的界定与分工不合理造成的，特别是在学术资源的配置链条上，行政权力越权行使本该由学术权力决策的事务。 因此，改革高校科研管理体制应从改革资源配置模式出发，改革的最终目的应是建立行政权力和学术权力良性互动的机制。下面提出四条改革资源配置模式的建议。
4．1 国家通过法律手段确保和规范对教育的投入
为了切实体现教育发展的优先地位，国家将教育投入占 GDP 4％的决定写入法律后，规定无条件地将经费按时足额拨付有关教育主管部门，改变目前各教育主管部门靠项目和工程二次争取财政拨款的现象， 从根本上推动教育主管部门进行科学规范配置教育资源的改革。
4．2 大学应在明确分类和定位的基础上获得学术资源
各大学应获得多少政府拨款，应以大学的类型、定位、学术水平和规模为依据，不同类型的大学采用 不同的拨款模式和评估机制。对于研究型大学，科研经费一般由政府提供[13]，因此应建立符合学术发展规 律的拨款模式。而教学型大学和社区大学，政府应部分支持大学的运行费用，开放社会资本投资大学建设，并激发省级政府举办社区大学的积极性，当然，对这两类大学的拨款应采取新的拨款模式，不能照搬研究经费的分配方式。
4．3 改革教育部门向研究型大学的拨款方式，应加强大学学术自主权
可借鉴英国大学拨款委员会的模式，来维护政府和高校双方的利益，建立能平衡行政权力和学术权力的拨款机构。曾有人大代表建言成立大学理事会来履行这一职责，值得采纳。另外，政府应积极倡导社会力量办学，建立规范有序的社会力量参与教育投资体制和机制。
4．4 加强学术权力在高校内部资源分配中的决策权
改革的目标是保证学术权力对资源配置的决策权，缩短资源在大学内部的流动路线，缩减可能的负面因素干扰空间。 首先，学校资源的分配应将领导的预算和专家教授的分配决策相结合，以研究团队为分配的最小单位；学术权利对研究者个人学术能力的评价应注重长期性、实质性。其次，通过大学结构的扁平化和网络化变革，释放研究者的能力和活力，强调行政人员的服务职能。
参考文献
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[3] 邢东田．重新审视我国学术评价体系[J]．中国党政干部论坛, 2009（6）:28－29
[11] 黄涛．科研评价的异化和对策[J]．科技导报,2010,28(10):118－119
[12] 李怀祖,席酉民,郭菊娥．构建孕育创新人才的大学学术文化[R]．西安交通大学学报（社会科学版）,2009,29(2):80－86
[13] 席酉民,张晓军,李怀祖．通过大学结构调整来促进高等教育公平[J]．科学学与科学技术管理，2010（2）:105－109
（责任编辑 徐 惠）
Problems and Reforming Suggestions of Chinese Universities’ Scientific Research Management: Analysis on Resource Allocation Perspective
ZHANG Xiaojun1,2, XI Youmin1,2
(1． Research Center for Chinese Management, School of Management, Xi'an Jiaotong University, Xi'an 710049, China;
(2． Higher Education Internationalization Research Center, Xi＇an Jiaotong－Liverpool University, Suzhou 215123, China)
Abstract: The administration oriented of Chinese universities' science research management is one of the critical blocks of these universities' science research level, and the interference of administrative on academic issues during the resource allocation process is the source of the problem. We point out four suggestions to realize positive interaction between administrative and academic power in resource allocation: firstly, the state can guarantee the input into education by legalization; secondly, the amount of money each university gets should be based on the categorization and position of universities; thirdly, academic freedom of universities should be protected during the grant from government; finally, academic power makes decision of universities' internal resource allocation．
Key words: science research management; administration oriented; resource allocation
