大学章程与大学治理：问题与对策研究

席酉民，张晓军

（西交利物浦大学 领导与教育前沿研究院）

内容提要

大学章程是规范大学运作的纲领和法则，也是现代大学制度的载体。1995年以来，国家在多份文件中要求国立大学制定大学章程，但时至今日，绝大部分国立大学章程难产。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》再次提出，要加快制定大学章程，扩大和落实大学办学自主权，建立现代大学制度。国立大学如何制定章程并让章程真正发挥作用，尚有很长的路要走。鉴于我国高等教育体制的特殊性，本文提出国立大学的章程要真正成为大学自主管理的基本规范和扩大落实办学自主权的基本保障，首先必须在法律层面明确大学章程的地位；其次要严格落实法律赋予大学的自主权，消除有法不依、执法不严的软法制状况；最后大学要通过制定章程处理好大学与外部权力以及大学内部权力的制衡。

1   概述

大学章程是大学对其办学理念与特色、发展目标与战略、治理结构、领导体制、教师的学术权力、学位授予、学生事务、经费来源、财产与财务制度等重大事项的规定[1]。作为大学运行的“最高法”，大学章程主要规定三个方面的事务，一是大学的内外部治理关系，二是大学决策机构的议事程序，三是大学运行的规则和程序[2]。

大学章程之所以重要，和大学的特殊性有密切关系。从外部来看，大学作为人才培养、科学研究和社会服务的场所，和政府、市场和社会都有密切的联系（图1），因此大学拥有复杂的外部利益相关者群体，如何协调不同利益相关者之间的利益诉求就非常重要，这是大学章程需要协调的外部治理问题。其次，从内部来看，大学的成员及其关系复杂多样，有学术和行政的交织，教师和学生的互动，更重要的是，大学作为学术共同体，与一般的行政官僚组织不同，因此需要平衡学术和行政权力之间的关系，需要在大学管理中体现教师和学生的利益诉求，这是大学章程需要协调的内部治理问题。最后，大学作为一种组织，和其他组织一样，当然也需要一套系统的运行规则和程序，这即是大学章程处理的第三类事务。

西方大学发展的经验表明，大学章程发挥以上三个方面的作用，需要完备的外部法律环境。作为规范不同利益相关者行为的“基本法”，大学章程只有在法治环境中才能保证自身的法律效力。西方国家的大学章程，都镶嵌于特定的法律环境中，例如英国、美国和德国等的特许状（charter）和条例(statutes)就是赋予大学制定章程合法性的法令[3]。这些法令是大学按章办事的法律依据，是大学自主行使权力的保障，即使政府也无法反抗大学按照章程做出的决策。

图1  大学与政府、市场和社会的关系

资料来源：薛澜, 刘军仪. 清华大学教育研究, 2011.

2

        我国大学制定章程的问题

1软法制的环境

我国国立大学章程难产以及难以发挥应有作用的困境，主要是由两方面原因造成的。一是软法制的环境。软法制的环境主要指法制不健全，有法不依，执法不严，以及政府权力凌驾于法律之上或扭曲法制过程，再加上由此造成的社会诚信的缺失，形成的一个有法制但法律不完善且未严格执行的社会[4]。对于大学章程而言，软法制首先造成保障大学章程法律效力的法令不齐全。虽然我国1995年出台的《教育法》和1999年出台的《高等教育法》都明确要求大学要有章程，但并没有基于大学特殊性的考虑赋予国立大学通过章程实现自主办学的空间，大学仍没有逃脱政府附属机构的形象和运作机制。特别是在大学外部治理的问题上，构建了政府单方面主导大学治理的结构，社会和市场难以发挥作用，如大学党委会作为最高决策机构受上级党委和教育管理部门直接领导，大学颁发的学位是国家学位，大学的教授也由国家来评定等。在这种情况下，政府是大学的直接管理者，市场和社会的诉求无法实现，大学章程协调政府、市场和社会间关系的功能无法实现，从而在法律层次上限制了大学章程的作用，高校无法通过章程实现自主权，因此也没有动力制定章程。相比于国立大学，我国民办大学和中外合作办学高校因为有《民办教育促进法》和《中华人民共和国中外合作办学条例》的保障，且政府对大学干预很少，大学章程基本上发挥了应有的作用。

此外，软法制环境造成的有法不依、执法不严的状况让大学章程的法律效力大幅降低。我国早在1995年和1999年就多次通过法律要求国立大学制定大学章程，但时至今日，绝大部分国立大学仍没有出台自己的章程，可见大学并没有严肃对待国家的法律，国家执法部门也没有严格执行法律，并没有对高校漠视法律的行为进行追责。另外，当前社会法治观念不强、教育资源配置体系的行政化也是不认真对待大学章程以及大学章程难以摆脱政府部门束缚的重要原因，大学没有强烈的意识通过法律渠道找回本该属于自己的办学权利。另外，由于体制不完善，法制不健全，资源配置不科学透明而导致教育资源配置中政府公权力过多地干预市场经济规律，甚至利用公权力占有公共资源，进而导致“跑部钱进”、甚至权钱交易的腐败现象[5]，这就逼迫大学围着政府团团转，而不敢或无法将属于自己的办学权力从政府手中收回。

2管理理念落后

第二，从内部看，国立大学的管理理念落后，规则意识薄弱也是阻碍大学章程发挥作用的重要因素。例如，很少有国立大学从学校全局出发制定大学的愿景使命与战略规划[6]，多采用官僚式组织结构和运行机制来管理知识组织，大学运行程序和规则不完善，普遍存在不遵守规则的现象等。这种管理理念也导致即使制定了章程的大学也多为一纸空文，难以达到制约不同利益相关者权力的作用，行政人员作为资源的配置方独揽了决策、监督和学术的权力。

3   对策与建议

要改变当前我国国立大学在制定大学章程中的问题，需要根据以上分析的两方面原因，有针对性的加以改进，推动国立大学章程的建设。首先是要通过修改《高等教育法》或者制定专门针对国立大学的法令，赋予其办学自主权。

1国家通过修正法律赋予大学章程空间

1） 转变政府在大学外部治理中的角色

国家的新法令要重点解决好大学的外部治理中政府、市场和社会之间的互动，转变政府职能，改变当前政府的直接管理者角色为协调者和质量监控者[7]，将自身权力向市场和社会合理让渡，落实大学自主权，形成政府、市场、社会和大学共同治理的多元治理结构。应通过法律规定大学最高决策机构中政府代表、企业领袖、社会精英、校友代表和校内代表的合法性和权力，并规定最高决策机构的运行程序，不同权力之间的制衡规则等。

高校传统的利益相关者包括政府、社会、教师与学生，现在传统高校主要接受政府的直接投资和领导，并通过行政关系管辖学校及各种组织（教授委员会，学术委员会，工会）和学生组织（学生会，团组织等）（见图2）。政府附属机构形态、由政府单方面主导的办学模式，既影响社会力量的参与，也导致学校浓厚的行政化氛围，且社会需求难以反映到学校的变革上来。国家提出要建立政府、社会和高校之间的新型关系，明确政府权限和职责，积极鼓励社会力量办学，形成民办教育和公办教育共同发展的局面。要真正实现之，国家需通过法律做如下规定：首先，即使是公办大学，考虑到相关利益者的权益和声音，学校也需探讨相关利益者参与的外部治理机制，即构建有相关利益者参与的理事会或董事会负责学校重大发展决策。其次，对于多元投资的大学，应建立与投资结构相符的外部参与式治理机制。

从教育经济的角度看，大学作为一类特殊的知识组织，办学资金和知识都是其运行不可或缺的资产，因此向大学投资的政府、社会以及贡献知识的教师应该是大学的股东，应从中选出代表组成股东会，行使大学的重大投资决策、董事会和党委会成员的任命等权力。这种治理结构在非国立大学中已得到应用，如西交利物浦大学（XJTLU）采用股东会、董事会和社会共同治理的模式（见图2）。学校的高管团队不仅接受董事会的领导，也要接受来自投资者和社会的监督和指导。XJTLU视教师为股东，因为教师的知识是高校不可或缺的资源。此外，在“学生自治，学校引导与服务”的基础上，成立学生联络委员会，学生事务委员会，将学生的建议和意见通过正规渠道送达高管团队，切实保障学生的参与。学校还成立了由来自社会各界人士组成的工业咨询委员会、校外导师团队、家长联谊会，为学生和学校的发展提供指导。

图2 我国传统高校与西交利物浦大学的治理结构对比

借鉴董事会领导下的校长负责制和企业董事会领导下的CEO负责制的治理机制和西交利物浦大学的探索经验，国立大学外部治理改革的核心是转变政府在大学治理中的独立股东地位为共享股东，在科学分析大学投资者组成的基础上，建立类似股东大会的机构以代表和协调不同股东利益。中组部做为国家政治资源（共产党）投资者可以以股东身份加入并决定大学党委书记人选；教育部作为教育资源的投资者、大学教授和师生作为知识的贡献者、社会人士作为社会资源的投资者均可派代表加入股东会，并选举除党委书记以外的党委委员和常委。大学党委会行使董事会职责，并负责选举校长在内的高层管理团队（图3）。

图3 一种新的国立大学治理结构

2）引入市场机制，改国家学位为大学学位

引入市场机制是进一步调整大学与社会的关系、加强大学与市场契合度的重要举措。人才培养是大学的首要职能，大学的人才培养结果——获得特定学位的学生——即是市场上的产品，因此大学引入市场机制，关键在于改当前的国家学位为大学学位，让大学成为学位颁发的主体，通过竞争形成品牌意识。

新中国成立后的学位授权制度在1980年通过的《中华人民共和国学位条例》中首次涉及，之后颁布的《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》、《国务院学位委员会关于审定学位授权单位的原则和办法》、《授予博士、硕士学位的学科、专业目录》等法规和文件又做了进一步完善。目前我国研究生教育和学位授予权由国家审批，大学代表国家授予合格毕业生学位。所以，中国目前的学位实质上是国家学位，无法体现学校之间的差异和刺激学校关注市场竞争和品牌建设。和发达国家的先进经验相比，我国学位授权制度有待于通过改革进一步完善。

当代大学的学位制度是发达国家的大学经过几百年的发展历程不断完善而形成的，这些国家和大学的学位制度反映了学位的基本性质和作用机制，总结这些国家和大学的经验对认识我国的学位授权制度的问题及改革的方向有重要启示。下面从三个方面概括美国、英国、德国和日本等发达国家学位授权制度的特点及其启示（表1）。

（1）国家依法许可大学学位授予权力，大学自主颁发学位。

发达国家的学位授予主要采用双层机构，国家通过立法拥有学位授予的许可权力，大学在获得国家的学位许可后自主颁发大学的学位。一方面，国家为了把握高等教育的宏观方向，并以公众利益代言人的身份干预大学学位授予规章，保障受教育者的利益。国家一般通过立法对学位的层次、门类、标准、授予机构及授予程序等做出原则规定，以规范学位授予行为。另一方面，大学按照教育和学术规律及对自身教育目标和学术水平的基本判断拥有学位的评审和授予的权力。大学作为学位授予的主体，一般在大学章程中明确规定授予学位的标准和程序等内容，以规范自身的学位授予行为。

发达国家一般在颁发办学许可证的同时就让渡学位授予权，美国、英国、德国、日本均属此类。美国和英国的大学一次获得所有学术领域的学位授予权，日本和德国的大学则一次获得某个特定领域学位授予权。可以看出，美国和英国的大学都是在获得办学资格时就获得所有学科的学位授予权。然而，这两个国家的大学并没有盲目追求规模和数量，而是孕育出了世界上最好的大学和最有价值的大学学位（据泰晤士报2011-2012世界大学排名，世界大学前10名都来自这两个国家，前100名绝大多数来自这两个国家）。如此高的质量水准和他们的专业认证评估机制以及市场竞争机制是分不开的。

（2）专业机构负责学位认证与评估。发达国家政府一般委托专业的中介机构审核大学的办学资质，以决定是否赋予大学学位授予权。

中介机构一般由政府委托的组织给予认证，如美国有11家全国性的认证机构和6家区域性认证机构，英国有高等教育质量保证署（QAA），德国有7个专业中介认证机构。这些机构的成员一般包括高校、政府、工业界和学生代表，其主要工作是依据一定的学术标准开展对大学教育所有环节的质量保障活动，并形成审查报告，政府根据审查报告决定是否赋予学位授予权。专业机构的介入能有效提高政府授权的专业水平，并且符合学术自治和同行评价的原则。

在取得学位授予权后，发达国家的大学一般还要接受专业机构对培养过程和毕业生论文质量等的持续评估，而不是一劳永逸地拥有学位授予权。例如，英国的高等教育质量保证署每6年对高校开展一次评估，审核大学是否按计划开展高质量的培养活动，并决定是否继续获得学位授权。美国则不单纯以学位授予权来监控高校质量，而是引入市场竞争机制提升大学学位质量。

（3）利用市场竞争机制提升学位质量。

美国拥有世界上最为优秀的高等教育系统，与其充分利用市场竞争机制的质量保障体系是分不开的。美国政府并不规定大学的招生人数，而是由大学按照市场需求来决定，学位的质量也主要通过毕业生就业水平来体现，看重的是社会和人才市场对学位的认可度。即使专业机构的评估不达标，政府也不会收回学位授予权，大学可继续招生，但其毕业生的社会认可度就会大打折扣，因此大学会想法设法改进质量或自行整顿，以提升其市场品牌和声誉。美国政府甚至不强制规定大学接受专业认证，大学参与认证是其自愿提升市场品牌的行为。这种通过市场监督来保障学位质量的体系能持续调动大学自身提升学位质量的积极性，同时大学毕业生与市场需求也紧密匹配，有效地提升了大学办学质量，是很好的学位监督机制。

以上三点反映出发达国家的学位授权制度特点是，国家基于专业认证机构的审核许可大学办学及学位授予权，大学拥有自授学位的权力，专业的认证和评估机构是学位质量保障的关键环节，市场竞争机制是大学提升学位质量的根本动力。反观我国的国家学位制度，存在不少弊端。首先，这种重审批轻建设的制度不能保证大学持续地关注自身的人才培养质量，只要获得学位授予权，就几乎可以无限期拥有，因此大学长久的育人质量无法保证。其次，大学颁发的是国家学位，因此大学的自主性低，创新的积极性不高，缺乏办学活力和主动适应社会需求的能力。第三，国家审批制度诱导产生行政化倾向，学术自由和大学自治难以有效实现，抑制质量提升和品牌建设的内在动力。

基于发达国家的经验，可通过修正《学位条例》从三方面深入改革我国学位授权制度。首先，对已有高校分类分级明确其定位，确定其学位授权资格和相应的资源配置方案，对新设立高校在颁发办学许可证的同时就明确定位和让渡学位授予权；第二，改国家学位为大学学位，国家不再为大学品牌和声誉背书，让大学真正回归办学的主体地位，通过自身的积极性和市场竞争提高质量和品牌知名度；第三，鼓励独立的专业认证机构对大学办学质量进行认证和评估，以发挥学术权力和专业判断的作用。在条件成熟时，可借鉴美国充分利用市场竞争迫使高校自治和自律；第四，学位授予权下放到大学后，大学必须在章程中详细地规定授予学位的程序和管理办法，以便规范自身的行为并接受国家和社会监督。

2强化法律的执行

1）改变软法制的社会环境

上面指出，大学章程没有严格制定和执行，软法制是一个重要原因。那么，软法治的根源又是什么？如何遏制软法治现象蔓延？最重要的除了完善关于大学自主权的法令外，还要清楚界定公权力的来源和合法性，避免金钱、关系、权力凌驾于法治之上或干预法治，将公权力纳入法治的笼子；三是对违法权力和行为的监督和严惩。这三者都涉及到宪法和政治体制的改革。从社会发展的进程角度讲，中国社会长期以来的封建统治，使社会秩序形成和稳定带有很强的封建统治色彩，如权力的神秘化和人为的信息高度不对等。但交通、通信和信息技术的高速发展，已经摧毁了借用信息不对等稳定社会的基础，因此中国社会必须探索新的时代环境下建立更高阶秩序的新体制和治理结构，保证社会团体（如大学）能通过法律途径实现自己的权力和合理诉求，其基础必然涉及宪法和政治体制的改革。

2）改革高等教育体制和资源配置体系

公立大学章程要真正发挥作用，还必须要求国家对现有的教育管理体制和资源配置体系进行改革，让大学真正脱离集权体制获得办学自主权。实际上，我国高校的很多问题，根源在资源配置体系，即教育资源从何而来、如何分配。以行政化为例，图4的高校资源配置链条正是高校行政化难于去除的根源，因此，资源配置方式不改革，行政化难除，大学章程对外部利益相关者的协调以及内部行政与学术权力的制衡也难以实现。

图4 我国高校的资源配置链条

尽管近年来国家已经加大教育投入，但在资源配置方面，从政府到教育主管部门，从教育主管部门到高校，从高校到各院系和教师手上，配置过程缺乏透明、科学、规范的体系，随意性较强。要么靠各种各样工程和项目争取，要么靠行政权力分配或谈判能力获得，要么靠带有行政色彩的各类评估决定。因此，教育部需要创造很多“项目”从政府争取资金，各高校也均需跑部委甚至跑关系以获取有关资源，高校及一线师资忙于各种各样的申请、迎评、寻租，为了获取资源各种各样弄虚作假行为屡禁不止，从而导致教育主管部门、学校、骨干教学科研队伍心态浮躁，不能将主要精力放到教学、科研上。因此，需要在三个层面上建立起科学有效的资源配置体系，首先是中央政府按照法律保证“财政性教育经费占GDP的4%”的投入，而不是不断要求教育部制造各种名堂和项目去争取教育投入；其次是教育部如何花这笔钱，除按照规模、层次、类型给教育机构规范性拨款外，其余投入可以学习世界发达国家建立相应的拨款委员会根据发展和改革需要分配资源,并形成透明的资源配置机制。当然这样的拨款委员会应充分吸收各类研究教育发展的专家参加；再次，打破高校内部现行的行政烙印深刻的各种资源配置方式，真正实现学术权力与行政权力各执其责，相互协作的有效管理体系。笔者曾基于西交利物浦大学的实践提出高校内部资源分配的一套方案，感兴趣的读者可参考文献[8]。

总之，无论公办高校还是多元投资高校，均有建立外部参与式大学治理结构的理论基础和需求；国家在鼓励社会资本支持教育的同时，首先应规范资源从国家到教育主管部门再到高校以及高校内部的配置机制，建立一种科学、规范、透明的既保证国家对高校的指导，又保证高校有足够办学自主权，还能保护学术权力在学术资源配置过程的决策权的资源配置机制，只有这样才能使大学的章程真正成为大学组织管理的基本规范、建设现代大学制度的重要载体。

3国立大学制定章程的关键内部问题

1）需陈述大学的性质、定位和育人目标

大学肩负着培养多样化人才、满足社会多元需求的使命。由于资源所限，一所大学只能培养某个或某些领域的人才，因此大学首先要根据自身对世界的认识确定教育理念，明确自身培养人才的目标，然后基于目标确定教育策略。然而，受资源配置和评价体系的引导，当前我国高校普遍追捧精英教育，人才培养理念趋同，定位无特色，千校一面，大学实力与社会需求脱节，最终导致精英没有塑成且丧失了培养技能型人才的机会。因此，大学章程应清晰确定自身的性质、定位和育人目标，并通过合法程序保障定位和育人目标的实现。

2）学校实行党委或董事会领导下的校长负责制

我国高校实行的党委领导下的校长负责制是符合时代要求和中国特色的治理结构模式，不过实践证明这一体系还有诸多方面需要完善。当前，党委领导下的校长负责制的主要问题是：对党委和校长各自的职责和二者间的关系界定不清，党委领导下的校长负责制实施程序和规则不完备，以及党委、校长的选举和退出机制不健全[10]。显然，这些问题并不涉及意识形态和党委领导下的校长负责制本身的合理性，而是在实际的实施中没有尊重基本的管理规律，导致无法达到应有的效果。因此，仅从管理的角度就可解决上述问题。笔者曾借鉴企业董事会领导下的总经理负责制提出解决高校内部治理的措施[9]：进一步清晰、具体地界定党委和校长的职责范围，明确党委和校长各自的责任及二者间的关系，严格规范党委领导下校长负责制的运行流程和规则，改进党委书记和校长选拔方式，特别是建立监督和退出机制。

3）构建行政权力与学术权力良性互动的机制。

高校管理的行政化成为当前最为关注的改革问题，如何去行政化也成为教育改革的一大难题。传统高校之所以受到行政化问题的困扰，根源在于行政权力越权干涉学术事务，不符合大学发展规律。按照规律，行政权力和学术权力是高校有效运行不可或缺的两个方面，分别负责不同的大学管理事务，因此，大学去行政化，既不应该将行政权力一棍子打死，也不应该让学术权力无所不包。当前学术权力之所以作用不到位，主要是由于学校整体管理和资源配置的行政化导向，使行政权力侵犯了学术权力的领地，弱化了学术权力在高校决策中的地位。因此，大学在章程中首先需要清晰界定在高校治理中，哪些属于学术权力，哪些属于行政权力，然后制订明确完备的制度和流程，保证二者各自权力的有效实施，并处理好二者之间的协调与监督关系。

4）组织架构调整

我国高校内部管理体制采用传统的官僚层级形式，对学术组织来说，这种偏重效率的组织形式很难服务于研究工作。在这种自上而下官僚化的行政组织模式下，不同的部门、院系和科室各自为政，没有互动的机制和结构保障，为跨学科、跨部门的合作设置了天然的壁垒，使得研究人员的思想无法碰撞。国内外先进经验表明，研究人员之间的互动恰恰是产生大师级科研成果的重要条件。因此，当前的大学结构与大学理念、目标不匹配，制定大学章程应首先探索有利于知识传播、交流和创造的组织架构，构建科学的大学组织方式。应突出行政、职能部门的服务功能，教师和研究人员的核心地位，以及宽松自由的学术环境；应充分调动师生学习和研究的积极性，拓宽老师之间、师生之间的合作空间。大学网络结构中，个体之间没有层级之分，只有清晰的职责界定，师生及其学术活动是学校实现使命的核心，行政、职能人员编制成友好的网络式服务平台，切实支持和服务于学术活动。

5）学生的权力保障

学生也是大学的重要利益相关方，因此，大学在章程中应明确规定学生的权力和义务，以及学生在大学治理中的位置。从权力配置角度看，学生的权力也应该在治理层面上得到体现，例如参与决策、申诉的权力，大学应该在章程中规定学生参与学校决策的方式和程序。从育人的角度看，如何看待学生很关键。西方大学视学生为成人，实行学生自治，学校重点提供教学服务；中国大学普遍将学生当孩子，呵护甚至溺爱，长期应试教育和父母呵护，导致他们在精神、责任、能力等方面尚未真正成人。学生自治既培养了学生自我管理的能力、解决问题的能力和团队精神，也增强了学生的责任感与使命感，学校服务则真正体现了一切以人才培养为中心的高校工作方针。我国高校的学生组织多在学校的领导之下，自主权不够，空间不足，学校的服务意识淡薄。建议高校通过大学章程大力推进学生组织建设，实现真正意义上的“学生自治”，提供学生成长的舞台。

参考文献

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[7]     盛冰. 高等教育治理：重构政府、高校和社会之间的关系[J]. 高等教育研究, 2003, 3: 47-51.

[8]     张晓军，席酉民. 我国高校科研管理的问题与建议——基于资源分配视角的分析[J]. 科学学与科学技术管理，2011,7: 58-63.

[9]     席酉民，张晓军. 关于改善党委领导下的校长负责制有效性的建议[J]. 高教探索，2011,4:8-10。