【研究成果】《全面推进依法治校实施纲要》实施建议 ——西交利物浦大学探索与实践的启示

2016-04-30

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研究成果

关于教育和管理的真知灼见。本栏目基于研究院开展的教育和管理的跨科学研究,每月提供两篇关于教育领导力,教育变革以及教育管理等方面的文章,旨在分享最新研究成果,启发中国和世界的教育实践创新。




摘  要

基于依法治校关键层面的系统分析和西交利物浦大学的实践,为国家和高校实施《全面推进依法治校实施纲要》提出如下建议:高校可从章程、治理结构、管理机制、师生权利保障和依法治校文化等方面推进依法治校;国家制定大学组织法明确大学的法律地位,并通过法律保障各类高校平等获取资源的权利;引导全社会培育法律意识和遵纪守法的文化。



《全面推进依法治校实施纲要》实施建议

——西交利物浦大学探索与实践的启示

 

作者:席酉民;张晓军


党的十八大提出了全面推进依法治国的新要求。在教育领域,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》明确提出实施依法治校;教育部制定《全面推进依法治校实施纲要》,阐述了依法治校的重要性、指导思想和具体要求。要实施好两个《纲要》,需要系统思考高校依法治校的关键层面,并针对当前推进依法治校的实践中存在的问题制定对策。本文通过分析西交利物浦大学实施依法治校的实践,为实施《纲要》提供建议。西交利物浦大学(简称西浦)是依法成立具有法人资格的中外合作办学高校,自成立以来积极探索和实践依法治校的原则。


1  高校依法治校的几个关键层面


高等学校依法治校要求严格按照法律协调和处理办学中的各种问题和关系,主要包括以下四个关键层面。


1法律主体的意识和法治文化


法律是规定当事人权利义务的约束性社会规范,其效用取决于社会对法律以及具有法律意义的主体的认知和尊重。依法治校需要社会具备法律意识,尊重具有法律地位的主体的权利和义务。


2高校的内部法律主体及其关系


需要明确界定并落实高校具有法律地位的主体,以及不同主体之间的关系,主要是学生和教师的权、责、利界定与保障,以及主体间关系的协调。


3学校运行过程中的几个关键关系


再高一层次的关系是界定高校运行过程中的几个关键关系,包括治理与管理,学术和行政,党委和校长之间的关系。


4与外部主体和环境的关系


最后需要明确和学校相关的外部主体的权责利关系,例如国家、教育部和社会如何通过与高校建立规范有序的互动关系,以维护和保障高校依法治校。


2

       当前我国高等学校依法治校实践中存在的问题

1高等学校的法规和制度不完善


要依法治校,高校需要制定和建立一套完善的法规和制度来规范各法律主体之间的关系。但当前高校的法规和制度还不完善,表现在大学章程不完备;治理结构不完善,除政府外其他治理主体的地位无法保障;管理机制不科学、健全,难以遵循基本的教育和管理规律办学;师生权利保障体系不完善;权利救济和纠纷解决机制不健全,很多纠纷无法运用法律途径而是通过闹的办法按照行政意志处理。


2国家层面的法律法规不完善


表现在没有专门的大学组织法明确大学的法律地位,大学作为法律主体的合法性不足。其次,不同类别高校的法律地位不平等,国家通过行政力量在教育资源配置上向985和211高校倾斜,造成一般高校、民办高校和中外合作办学高校的教师和学生无法在法律层面上和985、211高校的师生处于平等地位,无法获得与此类高校同等的资源待遇,这与《教育法》和《高等教育法》人人享有平等受教育权利的原则不符。再次,国家虽提倡高校自主办学,但往往通过资源配置将行政意志强加于高校管理,缺乏明确的法律法规来保障高校的资源获取权利。


3各主体法律意识薄弱,全社会遵纪守法的文化有待加强


首先,法律法规的权威性有待强化,全社会依法治校的氛围不浓,权利主体通过法律途径维护自身权利的意识和能力有限。其次,教育行政管理部门、高等学校、管理者和教师都存在着一定程度的违法违规。如行政管理部门利用行政权力干涉大学自主办学,高校的违法办学、招生、收费,管理者和教师的造假、腐败等现象仍然存在。


3  西浦实施依法治校的探索与启示



1 制定大学章程并严格按照章程办学


西浦成立时依据《中外合作办学条例》制定了大学章程,详细规定了大学的内外部治理关系、决策机构议事程序以及大学运行规则。作为规范利益相关者行为的“基本法”,对学校办学理念与特色、发展战略、治理结构、领导体制、学位授予、学生事务、经费来源、财务制度等事项做了规定。并根据发展需要依照程序不断完善章程,如最近在章程中确立西浦非盈利办学机构定位。


2 建立多方参与的、规范的大学治理结构


西浦采用董事会领导下的校长负责制和社会共同治理的模式。根据《中外合作办学条例》的规定,两所合作母校选派代表共同组成学校董事会,董事会依据章程在股东推荐和遴选基础上选拔和任命校长。在分工上,董事会负责领导任命、投资决策、办学思路和方向等;校长领导高管团队负责战略决策的实施和日常运作。董事会和校长之间的权责利及关系界定清晰,校领导选拔和退出机制健全。西浦视教师为股东,学生为关键主体,在学校的各级委员会中设立代表席位直接参与决策。学校还成立了由社会各界人士组成的发展咨询委员会、工业咨询委员会、校外导师团队、家长联谊会,建立社会参与学校办学与管理的机制。


3构建学术权力与行政权力良性互动的运行机制


在西浦,行政权力和学术权力各负其责,涉及到学术判断和发展的事务,如学科建设、学术评价、教师升迁、学生升级及学术违纪处罚等均由专门的学术组织或委员会处理,如师生认为有不公之处,可以向行政权力申诉,行政负有监督责任,如果学术决策所依据的事实成立和程序合法,行政权力会全力支持学术权力的判断和独立性,不会干预学术事务。另外,学校所有职能部门不是权力部门,它们的主要职责是提供服务和支持。


4 实行学生自治保障学生权利


学生管理遵循“学生自治,学校引导与服务”的原则,要求学生学会独立承担成人的责任,学校提供引导、服务和帮助,并围绕育人的中心地位构建相应的组织架构和支撑体系。引入英国严格的教学质量保证体系,整合美式教育的灵活性、中国教育的扎实基础,探索制定了融合东西方教育最优实践的五星育人模式。


5探索适合知识组织(大学)的管理支撑平台


根据知识型组织的发展需求,西浦采用网络式大学结构,每位员工都是网络中的节点,每个节点都通过互动在整个网络中扮演特定的角色,节点与节点之间不强调主次和级别,而是关注角色如何通过互动促进知识的创造和传播从而实现自身的价值。为了规范网络节点互动规范,学校制定了管理技术工具和员工行为规范,保障网络组织高效、有序运行。


6规范制度、规则建设,保障教职工权利义务


学校除了将教师看成股东参与大学治理外,严格按照国家劳动法、合同法等相关政策法规,制定了一套系统的教职工聘任和管理制度,依法办理教职工入职前后规定手续,依法制定和履行合同义务,制定并严格遵循员工手册章程条列,注重教职工遵法守法的教育和培训。学校尊重教师的专业权利,不干预学术自由,通过成立教师广泛参与的学术决策机构来保障教师权利。


7营造法治、规则、职业的校园文化


学校将法律和规则作为大学运行遵循的基本原则,权利纠纷和矛盾要按照法律程序处理。如学术判断和处罚,都要遵循听证制度,由委员会做出决定。学校注重建设尊重规则的校园文化,提倡遵守共同规则基础上的多元化,激发学术共同体的互动和创新。学校聘请法律专业人员审核合同、协议和相关制度,塑造职业化的依法治校氛围。学校成立健康与安全委员会统领安全事务,对学生进行经常性安全教育与培训,每年开展一次消防演习。


4 进一步完善国家层面的法律法规



1国家制定法律保障各类高校平等获取资源的权利


2012年国家对教育投入虽已达到GDP的4%,但如何配置教育资源仍没有科学合理的法律和政策规定,造成大学受制于教育行政部门配置资源的干涉而无法真正获得自主权,以及不同类别高校师生的教育资源占有量不公等问题。因此,国家亟需出台法律法规,规定所有高校师生享有的资源权利,行政部门的拨款均需按照法律规定执行,这样大学才能真正享有自主权,高校师生也能平等地享有受教育权利,促进《教育法》等基本法律的实施。


2 制定大学组织法保障大学合法性


大学组织法是明确大学作为法律主体合法地位的基本法律依据,但当前我国并没有专门的大学组织法。虽然《教育法》和《高等教育法》等对大学成立和解散的法律程序作了基本规定,但并没有从法律高度明确大学的合法地位,这也是造成当前大学附属于政府且独立性不足的重要原因。因此迫切需要制定大学组织法将大学界定为独立的法律实体,同政府和企业等组织拥有同等的法律地位,方可有效保障其独立性。


5 增强全社会的法律意识和文化


虽然高等教育领域已制定了一批法律法规,但全社会的法律意识和文化薄弱,有法不依、执法不严的情况依然存在。要改变这一局面,需要执法和监督部门严格追究违法违规行为。建议制定规范的违法违规追究制度和程序,对于任何违法违规现象都能按照完整的程序追究责任,消除执法和监督部门行政意志的随意干涉,形成全社会自觉遵守法律的意识和文化。



本文发表于《世界教育信息》,2014,22:51-53



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